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我國互聯網金融牌照監管的解析與重構

瀏覽次數:1459次   發布時間: 2018-01-29 17:18

在我國互聯網金融整體高速發展的大背景下,互聯網金融行業牌照監管、分類規定等差異化一般企業的市場準入制度亟需完善,將對行業市場的持續盈利、風險管控、社會經濟效益平衡等內容的影響逐漸擴大,引起社會各界的重視。本文對當前我國互聯網金融牌照監管體系的運行態勢進行簡要分析,歸納出其實際運作機制的幾大問題,并在此基礎上有針對性地提出了改進互聯網金融分類和牌照監管的思路,以期完善相關制度在優化行業布局、監管機構定位、國家競爭能力和服務實體經濟發展等方面的正面效應,同時,對未來互聯網金融法律牌照監管制度做大膽的重構。


一、互聯網金融牌照監管概述


互聯網金融牌照,即互聯網金融機構經營許可證,是批準互聯網金融機構開展業務的正式文件。目前互聯網金融許可證由中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會分別頒發。如果把互聯網金融監管劃分為事前準入監管、事中業務監管、事后懲戒監管,市場準入制度是事前監管的核心,則互聯網金融許可證則是市場準入制度的常態表現。


當前,我國需要審批的互聯網金融牌照主要有7張,包括第三方支付牌照、互聯網基金銷售牌照、互聯網保險牌照、互聯網信托牌照、互聯網銀行牌照、互聯網消費金融牌照、網絡小額貸款牌照。


二、現行互聯網金融機構監管分類有缺陷,系統性不高


1. 多頭監管,缺乏制度性安排


有別于實體經濟領域的“精簡放權、監管合流”趨勢,現行的金融牌照監管架構主要呈現法律、行業主管機構再到行業自律的多頭監管,從法律規范上存在機構準入、業務準入、人員準入、技術指引等極為龐雜的一整套監管制度,大多是暫行性規范且銜接性不佳,經常有某項業務開展之初沒有明文限定,在擴張階段由監管部門出臺“指導意見”,一旦問題凸顯,則進入多部委聯合“專項治理”階段,整體的準入制度分布非常零散、缺乏系統性關聯。


表一,目前互聯網金融牌照多頭監管現狀

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2. 第三方支付牌照監管制度困境


以第三方支付牌照監管制度為例,2005年第三方支付從網關支付模式[1]轉向賬戶模式,支付寶、財付通等從電子商務平臺脫離出來成為獨立第三方支付機構,開始提供各種類型的增值服務,如繳費、轉賬、還款、授信和咨詢,在飛速的發展中產生了企業挪用客戶備付金,洗錢、套現、賭博和欺詐等非法活動。而此時,中國人民銀行對整頓此類非金融機構的直接法律依據只有1997年頒布的《支付結算辦法》及可供參考的《金融機構反洗錢規定》(2007年),行業發展缺門檻、缺規則、缺監管,客戶資金安全有隱患,從業機構潛在巨大經營風險,一部專門針對第三方支付機構的監管體系亟待構建。


中國人民銀行于2010年發布了《非金融機構支付服務管理辦法》及其《細則》。該辦法第三條規定“非金融機構提供支付服務,應當依法取得《支付業務許可證》,成為支付機構,接受中國人民銀行的監管”,該辦法的發布標志著我國第三方支付牌照監管制度拉開序幕。隨后,對于支付機構的監管陣營迅速壯大,令出多門令且層出不窮,除中國人民銀行外,國務院、銀監會也各有發文。筆者統計,自2007年1月至2017年12月期間,各監管機構、行業協會涉及支付機構的法規、規章、規范性法律文件、自律文件共計59件,其中主管機構人民銀行(包括辦公廳、營業部、支部結算司等)單獨發文共計39件,國務院單獨發文5件,人民銀行、銀監會、工信部等部委聯合發文共計5件,銀聯、清算協會等行會自律發文共計10件。發文內容涉及支付機構的綜合監管、刑事安全、服務許可、業務指導、政策意見等各方面。


表二  2007—2017年中國人民銀行關于第三方支付機構發文一覽

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筆者統計發現,當前對于支付機構的監管重一次性審查輕持續監管、重經濟社會穩定輕市場機制調節的情況明顯,這可能是源于經濟發展和行業體制初始時期形態影響,以及立法存在空白,只能頻繁通過規范性法律文件彌補部分監管的缺失,近而導致了令出多門、尺度不一、制度缺乏系統性等問題。本質上講,牌照制度主要是依據行業監管而不是企業質量好壞和風險高低,導致人員準入、資本準入等監管標準和流程均基本趨于同一,而不能按區域經濟水平、風險水平、機構業務復雜程度、系統重要性等內容體現差別化,監管工作與牌照分類情況缺乏對應關系,分類監管向市場傳達信息的效力有限。


現階段亟待解決的問題就是將互聯網金融行業納入系統化法制監管。整合當前較零散的各部門、各領域監管策略,不再完全以金融屬性為標準出臺各項文件,及時進行整體規劃和統一設計,減少已經出臺監管文件的重疊沖突。在牌照批準程序上必須充分考慮監管機構的密切性、科學性。在業務監管方面,綜合考慮行業特征和機構可塑性,監管與行業長期發展要求相對應,留出機構發展的充足定性、定量空間。筆者經過調查,在眾多的自上而下監管中,就第三方支付機構而言,實際起到業務指導的竟然是行業自律[2]、服務指引,這可能是因行業規范具有針對性、及時性的適用優勢,這也是為今后該方面立法的方向提供了有益參考。


三、互聯網金融牌照監管復制傳統金融監管共性,忽視了行業個性


1. 相對傳統金融牌照監管更為嚴格的牌照監管


筆者通過第三方支付牌照與其他金融牌照監管準入制度的橫向比較,我們發現現行的制度并未超出傳統金融業監管的范疇,依舊定位于“出身+資本”的分類格局。實質無差異的金融牌照監管制度直接套用在“互聯網+金融”時代的監管策略上,甚至更為苛刻的準入條件,這與我們對互聯網金融整體投入低成本化、業務普惠化、運作高效化的觀感似乎相悖,也與 “依法監管、適度監管、分類監管、協同監管、創新監管”[3]的互聯網金融監管政策不完全吻合。


表三 互聯網金融支付機構與證券公司關于機構準入條件的比較

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2. 互聯網金融行業的獨特個性


無可否認,互聯網金融其本質上仍是金融,沒有改變金融風險的隱蔽性、傳染性、突發性和較強的負外部性特征,我國對第三方支付牌照監管制度顯然更偏重于傳統的金融監管方式,第三方支付公司取得牌照的難度系數與證券公司取得牌照的難度不分伯仲,甚至在實繳貨幣資本、出資人一票否決方面顯然更為嚴苛。但是,第三方支付的價值遠遠超越了金融支付業務本身,并不能用現行金融牌照監管制度一以貫之。單一的牌照監管制度必然導致企業組織架構、資本模式的千篇一律,有限的業務、單一的模式以及唯一的市場是惡性競爭的誘因。而互聯網金融行業的重要生產要素就是“創新”。仍舊以第三方支付機構為例:


從行業產生來看,第三方支付業務立身的根本是互聯網技術的發展,特別是快捷支付、無卡支付、NFC支付等移動支付技術的革新。行業發展的基本要素是移動支付技術不斷創新、公共信息安全保障、交易模式高效便捷方面,傳統的金融牌照監管首重資本的模式顯然不可盡用。


從主營業務方面來看,傳統的支付是為了交易雙方完成貨幣債權轉移,保障資金安全是首要目的。第三方支付的價值已經不再局限于支付本身,通過互聯網支付大數據信息的收集、整理、分析可全面掌握交易行為體現的信用、偏好等信息,為支付公司、供應商、征信業、金融業等互聯網混業經營提供信息支持。互聯網金融的混業經營是必然趨勢,傳統金融牌照監管“一照一業”,用準入壁壘分割了完整的行業市場,將機構間互動和競爭綁定在有限空間內。此類限定“發展極限”的做法與行業發展得趨勢互相矛盾,已經集中體現在互聯網金融行業。


從盈利模式來看,以銀行為代表的傳統金融支付機構給長尾客戶[5]提供服務成本高、效率低,不能為其提供全面的支付服務。而第三方支付機構的產生正好彌補了銀行支付服務的缺失,業務模式與用戶群需求高度匹配,不斷壯大的用戶群是使得交易費率低廉到小數點后2位,支付服務達到前所未有的普惠水平。


從監管層面上來看,只有降低準入門檻,刺激多區域、多層次的第三方支付企業產生,將海量小額支付分散在各個支付機構的同時也實現了分散金融風險,從而降低全行業的風險系數,鼓勵差異與充分競爭,為行業發展預留更大的服務創新和價值增值空間。


總體而言,對行業區分度不夠,對資本的過度關注,立法的空白,導致互聯網金融牌照監管制度落后于行業的發展。科學調整現有行業分類體系,優化市場秩序,從嚴格準入轉向“沙盒監管”[6],從單純重視資本規模轉向業務、合規、標準的全面考慮,盤活互聯網金融市場結構,實現多層次金融服務和分類監管。


四、對未來互聯網金融牌照監管制度的重構


1. 精準定位監管的落腳點,科學梳理監管層級,制定靈活的“監管沙盒”


原生的互聯網金融公司是依靠網絡技術成長起來的金融公司,其與傳統金融公司的最大區別在于互聯網用戶需求創造業務模式,而不僅僅是將傳統的金融業務開設上互聯網柜臺,如互聯網眾籌是基于虛擬社交場景的經濟交往需求應運而生,電子虛擬貨幣是網絡數據交換安全度極大提升的產物。筆者認為,互聯網金融金融作為新興行業,其業務類型和應用模式十分多樣化,并且正在變得越來越復雜,在提升金融運作效率的同時也帶來諸多的不確定的風險,但互聯網金融發展得方向仍是不斷的產品創新,因而監管的定位也首重“創新”。在金融創新和防控風險之間取得平衡至關重要。


筆者設想,在明確行業定位的基礎上,建立準入和業務實施的分管機制,建立三個層級的牌照監管體系。第一層級,是機構核心準入監管,由全國層面的監管平臺對互聯網金融企業進行審批,綜合考察企業技術力量、產品定位以及資本充足等要件,頒發統一的互聯網金融牌照,該層級對接產業分類認證。第二層級是地區業務監管,由地方平臺對互聯網金融企業的具體產品業務進行審批,信息安全進行屬地監管,該層級對接市場監管。第三層是行業自律,由行業協會對企業組織架構、價格服務、技術標準、創新產品等技術性問題進行規范,該層級對接具體互聯網業務的監管。擴大監管框架的覆蓋面,多層級擠壓行業真空領域,能有效防止多頭監管或權利集中造成的效率損失。


筆者認為明確機構監管范圍、實施業務差別化管理將使互聯網金融企業在符合基本法律要件下,能夠實質的開展本行業的技術創新、服務創新。一般互聯網金融創新業務準入中,“創新業務”的范疇還不明確、說明也還不夠細化,頂層監管者對產品的認知度缺乏,可以通過“監管沙盒”增強企業的話語權、決策權,為企業的產品、服務以及商業模式創新提供的一個“安全空間”,這個空間內的創新行為即使失敗也不會引起常規的監管后果。在有效提升監管措施彈性和靈活性的同時,最大限度地讓一切創新、創造社會財富的源泉充分涌流。


2. 為企業混業經營、行業融合發展創設外部支撐


未來互聯網金融混業經營將是常態,如第三方支付機構必然會作為銀行的收單外包機構,也會利用自身用戶群開展消費金融業務、供應金融業務等,還會衍生出征信業務、接口服務、電信數據、市場調查等業務,將造就一大批從事全能業務的互聯網金融公司。正如我們當前的實踐,支付公司從電子商務網關脫離,成為第三方獨立的支付機構,又依托移動支付的發展,成為移動設備制造商。產業的界限越來越模糊,互聯網金融企業受制于牌照不能變更、不能流轉,阻礙了市場調解機制正常運轉。筆者認為,新的牌照監管體系應當以機構監管為主,只在宏觀層面劃定非法、違法界限,而由次級層面在業務標準、執業標準、行業標準、通用標準上對企業進行業務監管,只要符合標準的業務,就可以進行擴展,鼓勵互聯網金融企業跨網絡、跨行業、跨領域的全面融合。從一點出發,用便捷高效的互聯網模式全面整合各個行業的普惠金融[7]企業將應運而生。


3. 實施有限監管、標準化監管,明確各方職責


為滿足社會公眾安全、便捷的金融服務需求及保障金融創新的延展空間,將互聯網金融涉及的賬戶安全、個人隱私、交易規范等至關重要方面納入標準化管理,制定統一的業務標準、技術標準、行業保準、通用標準,以厘清各項基礎性標準要件,則無論如何創新,只需要將一個個標準化要件進行組合,便能迅速形成具體的、系統的、有效的監管制度。


如廣泛適用于融資租賃、小額貸款、消費金融、商業保理的存管銀行專戶制度,即要求金融企業開設特定業務運營資金的專用賬戶,從事特定業務的企業只能使用專用賬戶開展日常的業務。存管銀行必須制定符合監管機構標準的存管制度,并按規定對從事特定業務企業的資金賬戶和賬戶內資金使用情況實施管理、定期對賬、按時上。又如備付金提存制度、可疑交易報告制度、應收賬款質押系統等歷久彌新、久經增補的行業“法寶”。明確設置禁止性規定和創新渠道,才能有效區分機構的創新和繞監管辦業務。


筆者設想,未來牌照監管是絕對的有限監管,將業務與創新的核心環節進行考察拆分,與現有的貨幣政策、外匯政策、產業政策掛鉤,以標準化條款為基礎構架出特定業務監管的骨骼,用禁止性準入規定填充行業、企業的獨特血脈,增強企業的能動性,允許企業經營事務性流程的創造,明確各方職責,發揮市場的主導作用,避免監管機構在行業形成、企業初創階段揠苗助長,在行業升級、市場重組階段過渡介入。


五、結語


從目前發達國家的一些做法,我們未來謹守的牌照監管底線是保證合法差異化,即行業結構、業務范圍等方面明晰互聯網金融企業的社會功能定位,體現出特定業務牌照的差異化,防止企業在經營過程中偏離主業,支持合法的產業融合,防止惡性混業經營。 我們未來牌照監管的最終目標是保障正當競爭,通過標準化策略,在準入時根據特定經濟、區域設定彈性審核、追責機制,如全國性商業企業適當提高準入門檻,避免與地區性農村政策性企業爭奪有限資源,一開始就優化行業扎根生存發展的環境,多渠道分散互聯網金融的供給壓力,為創新經營提供完善分類,從容指導行業競爭。在創新方面,允許牌照企業在特色領域實現備案制,如互聯網消費金融企業開展密切相關的企業、個人征信業務,監管機構應預先留足反應和審批余地,審慎抉擇、相機試點,這不但有助于新興市場的培養,也有利于監管機構為進一步的全面放開積累經驗。


互聯網金融作為新興行業在我國快速成長起來,如何通過創新監管制度做大、做強這塊行業大蛋糕,取其精華、去其糟粕,使其服務于新時代、服務于社會主義市場經濟,體現社會主義制度的優越性,在創新自主與審慎監管中找尋平衡點,這是對宏觀調控政策的科學性、有效性、執行性的一大考驗。


[1] 即第三方支付平臺分別連接金融機構和電子商務企業,通過支付網關模式解決在線交易接口問題。


[2] 行業自律是一個行業自我規范、自我協調的行為機制,同時也是維護市場秩序、保持公平競爭、促進行業健康發展、維護行業利益的重要措施。


[3] 為鼓勵金融創新,促進互聯網金融健康發展,明確監管責任,規范市場秩序,經黨中央、國務院同意,中國人民銀行、工業和信息化部、公安部、財政部、國家工商總局、國務院法制辦、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、國家互聯網信息辦公室日前聯合印發了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》。


[4] 條文來源《非金融機構支付服務管理辦法》及其細則,《證券法》等。


[5] 數以百萬計的小企業和個人客戶,資金流小到讓銀行都不屑收單,無意制定符合他們需求的業務模式。


[6] 監管沙盒(Regulatory Sandbox)的概念由英國政府于2015年3月率先提出。按照英國金融行為監管局的定義,“監管沙盒”是一個“安全空間”,在這個安全空間內,金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式,而不用在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束。


[7] 普惠金融(inclusive finance)這一概念由聯合國在2005年提出,是指以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務,小微企業、農民、城鎮低收入人群等弱勢群體是其重點服務對象。

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